Заключение по проекту закона Пермской области «Об основах взаимодействия органов государственной власти Пермской области и негосударственных некоммерческих организаций»

1 апреля 2004 года

Проект закона Пермской области «Об основах взаимодействия органов государственной власти Пермской области и негосударственных некоммерческих организаций» (далее – проект) имеет своей целью установить основные принципы и формы взаимодействия органов государственной власти и негосударственных некоммерческих организаций по поводу формирования и реализации социальной политики Пермской области.

Полагаем, что проект нуждается в доработке по следующим направлениям:

•  Уточнить объект взаимодействия органов государственной власти и негосударственных некоммерческих организаций – социальная политика. Во-первых, необходимо определить, что включает понятие «социальная политика Пермской области». Во-вторых, ограничение объекта взаимодействия только сферой социальной политики не соответствует направлениям взаимодействия некоммерческих организаций с государством, предусмотренным федеральным законодательством (ст. 31 Федерального закона от 12.01.96 г. «О некоммерческих организациях», ст. 27 Федерального закона от 19.05.95 г. «Об общественных объединениях»).

•  Необходимо пересмотреть перечень некоммерческих организаций, исключаемых из числа участников взаимодействия в рамках данного проекта. Например, к таким субъектам целесообразно отнести религиозные организации, т.к. Российская Федерация является светским государством.

•  Включить в проект закона нормы, определяющие основные условия взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций в форме консультативных мероприятий и экспертной, аналитической деятельности. Например, предусмотреть в проекте порядок инициирования, проведения и организацию этих направлений деятельности, оставив на усмотрение подзаконных актов только вопросы определения лица, ответственного за их организацию, и финансирования данных процедур. В этой связи необходимо пересмотреть роль и полномочия Совета Пермской области по взаимодействию с негосударственными некоммерческими организациями (далее – Совет). Полагаем, что в рамках предложенного проекта Совет выступает лишь еще одной дополнительной инстанцией (административным барьером) при реализации конкретных форм взаимодействия государства и некоммерческого сектора. Поэтому необходимо исключить из них Совет в качестве обязательного посредника при организации и проведении консультативных и экспертных мероприятий.

•  Пересмотреть условия формирования Совета, предполагающие равное включение депутатов Законодательного Собрания Пермской области, представителей губернатора Пермской области и представителей некоммерческих организаций. Считаем целесообразным осуществлять формирование Совета путем равного включения в него представителей органов государственной власти (депутаты и представители губернатора) с одной стороны и некоммерческих организаций — с другой.

•  Необходимо исключить из объема полномочий Совета функции организационно-распорядительного характера, оставив за ним лишь функции, обеспечивающие его статус как совещательно-консультативного органа. Общественно-государственный совещательный орган не может заниматься организацией «научно-методической и юридической поддержки процесса взаимодействия», «организацией проведения исследований», «представлением проектов нормативных правовых актов». Этот орган не может брать на себя функции ни органов власти, ни общественных организаций.

•  Необходимо исключить право Совета на публичные заявления («взаимодействие со средствами массовой информации, формирование позитивного общественного мнения…»).

Полагаем, что проект нуждается также в доработке с правовой и юридико-технической точки зрения.

Общие замечания

Проект нуждается в отдельной статье, уточняющей содержание понятий, использованных в тексте проекта. Например, «негосударственные некоммерческие организации», «равноправное партнерство», «конкурсная поддержка», «социальная политика». От характера интерпретаций содержания этих понятий зависит не только эффективность взаимодействия власти и гражданского общества, но и реализация закрепленных в Конституции РФ прав и свобод граждан. Например, значит ли понятие «негосударственные некоммерческие организации», что вступать во взаимоотношение с государством могут лишь те некоммерческие организации, учредителем (участником) которых не являются органы государственной власти. Если это так, то каким образом это соотносится с равенством прав субъектов — некоммерческих организаций, закрепленном в Гражданском кодексе РФ и Федеральном законе «О некоммерческих организациях».

Необходимо дополнение целей взаимодействия власти и гражданского общества с точки зрения функционирования органов власти как открытой системы, предполагающей возможности непосредственного участия в управлении государством со стороны общества. Например, цели взаимодействия не должны исчерпываться повышением эффективности государственной социальной политики и осуществлением общественного контроля за ее проведением, но и предоставлением возможности гражданским формированиям самостоятельного участия в ее проведении.

Требуют конкретизации принципы взаимодействия власти и некоммерческих организаций. Принципы, приведенные в статье 4 проекта, должны быть не только повторением международного и федерального законодательства, а служить дополнительным инструментом, обеспечивающим работу механизма взаимодействия власти и некоммерческого сектора, соответствовать конкретным формам предполагаемых взаимоотношений.

Текст проекта требует также доработки с технической точки зрения, поскольку содержит значительное количество норм, дублирующих нормы федерального и регионального законодательства, в свою очередь предполагающих их дальнейшее развитие в иных нормативных актах. К таким нормам относятся положения статей 2, 11, 12 проекта и другие. Также в проекте присутствуют дублирующие друг друга статьи и положения (6 и 7 статьи 4 проекта, п. 1 статьи 8, и иные) и нормы, не влекущие за собой никаких правовых последствий для целей самого проекта (пункт 1 статьи 6, пункт 3 статьи 8).

Постатейные замечания

к статье 2: неясна практическая необходимость включение данной статьи в проект, поскольку она не содержит никаких положений, каким-либо образом влияющих на предмет регулирования данного проекта. Перечень нормативных актов, перечисленных в данной статье, может быть расширен или сужен без значительного ущерба для правового регулирования отношений в избранной проектом сфере деятельности.

к статье 3: необходимо пересмотреть цели взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций с учетом уточнения предмета регулирования настоящего проекта (замечания см. выше).

Уточнить, входят ли в число субъектов взаимодействия органы местного самоуправления.

к статье 4: в абзаце 4 проекта предполагается поддержка негосударственных некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на решение проблем социально-экономического развития, в то время как сфера нормативного регулирования проекта ограничена только социальной политикой.

Необходимы уточнения содержания данной статьи с учетом ранее высказанных замечаний, а также включение в число понятий, используемых в данном проекте сочетания слов « региональная государственная политика в социальной сфере Пермской области», «социально-экономическое развитие Пермской области».

к статье 5: неясно по какому принципу исключены из процесса взаимодействия субъекты, перечисленные в пункте 2 статьи. Что включают в себя понятия «иные политические организации», «политические движения»?

Необходимо пересмотреть содержание статьи с учетом ранее высказанных замечаний.

к статье 6: является неясным практическое содержание абзаца 1 статьи для целей данного проекта, его содержание только «утяжеляет» данный проект с точки зрения его правоприменимости.

к статье 7: в пункте 2 статьи требует уточнения понятие « конкурсная поддержка социальных инициатив негосударственных некоммерческих организаций ». В частности, чем он отличается от понятия « социальный заказ ».

Статьи 7 и 8 проекта нуждаются в пересмотре с точки зрения исключения из них повторяющихся слов и словосочетаний для удобства практического использования проекта. Например, «с соблюдением гражданского, административного, налогового и бюджетногозаконодательства» (абзац 3 статьи 7, почему приведен исчерпывающий перечень отраслей законодательства, содержание этих отраслей права вызывает вопросы не только с научной, но и с точки зрения практической применимости) и другое.

к статье 9: замечания к статье исчерпываются содержанием ранее высказанных замечаний: расширение предмета регулирования проекта, передача регулирования основных вопросов порядка проведения мероприятий на уровень подзаконного акта, изменение статуса Совета при проведении данных мероприятий.

к статье 10: в пункте 3 указано, что инициаторами экспертной и аналитической деятельности негосударственных некоммерческих организаций выступают органы государственной власти Пермской области. Требует уточнение обязательность требования инициатора для некоммерческих организаций, а также уточнения о какой экспертной и аналитической деятельности идет речь государственной или общественной. Если государственной деятельности, то почему ее результаты носят лишь рекомендательный характер. Если общественной деятельности, то каким образом соблюдается принцип невмешательства органов власти в деятельность некоммерческих организаций.

Из текста статьи неясно, каким образом ее положения соотносятся с федеральным законодательством, регулирующим проведение общественных экспертиз в отдельных сферах социальной деятельности (например, экологическая экспертиза). В данной статье происходит замена федерального законодательства, регулирующего экспертную деятельность, в нарушение статьи 72 Конституции РФ.

Требует уточнения механизм проведения экспертной и аналитической деятельности, указанный в пункте 5 статьи, поскольку его содержание подрывает приоритет закона над подзаконным актом. Так как регулирование порядка и условий проведения экспертизы при участии Совета выводит ее из сферы действия данного проекта.

См. также замечания к статье 9.

к статье 11: В статье отсутствуют какие-либо механизмы взаимного информирования участников взаимодействия, что в свою очередь делает малоэффективными возможности проведения форм взаимодействия, предусмотренных в предыдущих статьях. В этой связи целесообразно предусмотреть гарантии предоставления и обмена информацией участников взаимодействия.

В абзаце 4 проекта указывается на возможность заключения соглашений по взаимному информированию. Однако при отсутствии каких-либо пояснений о его содержании применение данного механизма практически не осуществимо.

к статье 12: статья содержит совокупность отсылочных норм, включение которых в проект в таком объеме не вызвано необходимостью.

к главе 3: смотреть замечания, высказанные выше по компетенции Совета, его функциям и составу.

к статье 17: считаем нецелесообразным преобразование областного Совета по социальному заказу в Совет, так как работа Совета по социальному заказу не ограничивается субъектным составом, указанным в проекте (Закон Пермской области от 6 октября 2000 года «О государственном социальном заказе в Пермской области»).

Председатель Пермской

гражданской палаты И.В. Аверкиев

Юрист-консультант Пермской

гражданской палаты С.В. Максимов