Ольга Кочева
Пермская гражданская палата, Пермский региональный правозащитный центр, Пермское краевое отеделение Международного Общества «Мемориал», Совет родителей военнослужащих Прикамья, Пермский медицинский правозащитный центр, Фонд «Защита», Фонд защиты семьи «Барсук», Общество «Хоспис», Уполномоченный по правам человека в Пермском крае, Фонд «Дедморозим», Фонд «Центр гражданского анализа и независимых исследований ГРАНИ» (Центр ГРАНИ), Региональная группа гражданского (общественного) контроля при Общественной палате Пермского края, Общественная наблюдательная комиссия Пермского края,
1997-2014 гг.
Пермский край выделяется богатым опытом и многообразием практик проведения общественного (гражданского) контроля. На протяжении 18 лет пермские общественники применяли технологию гражданского контроля для наблюдения за соблюдением прав человека в самых различных учреждениях, где было замечено неблагополучие или складывались условия для злоупотреблений: места лишения свободы, колонии, социальные гостиницы, детские дома, дома престарелых, психиатрические учреждения, школы, больницы, поликлиники, воинские части, призывные пункты. Помимо этого, контролировалось все, что вызывало общественный интерес в разные периоды времени: предоставление услуг органами власти, работа общественного транспорта, чистота улиц, продажа лекарств и алкоголя, работа нелегальных игровых клубов.
Первые мероприятия, которые назывались общественным контролем, были организованы правозащитными организациями: Пермским региональным правозащитным центром и Пермской гражданской палатой в 1997 году, это были разовые посещения колоний, которых много в Пермском крае, чуть позднее к ним добавилось инспектирование следственных изоляторов. В 2003 году в результате подписания договора между Управлением исполнения наказаний Пермской области (ГУИН) и Пермским региональным правозащитным центром общественный контроль условий содержания заключенных в регионе получил официальный статус и начал проходить по утвержденному графику. В том же 2003 году правозащитные организации договорились о получении допуска в учреждения, подведомственные системе МВД: изоляторы временного содержания, медицинские вытрезвители, приемники-распределители, специальные приемники для административно задержанных. В 2004 году был создан Общественный совет при ГУИН. После вступления в силу Федерального закона об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания в 2008 году представители правозащитных организаций продолжили инспектирование мест лишения свободы в качестве членов общественных наблюдательных комиссий.
Помимо мест лишения свободы, правозащитники обратили внимание на стационарные учреждения социальной сферы: детские дома и интернаты для престарелых и инвалидов. Одинокие люди, дети-сироты и недееспособные жили на полном государственном обеспечении и в полной зависимости от администраций и сотрудников интернатов. Они жили в условиях и по правилам, которые сложились еще в советское время, не могли на них влиять и выбирать лучшее. В правозащитные организации поступали отдельные сигналы неблагополучия: жалобы на плохие условия проживания, применение недопустимых наказаний, злоупотребления и т.п. Но никто не знал, что там на самом деле происходит. Детские дома и дома для престарелых и инвалидов находились вне общественного внимания и интереса.
В 2001 году Пермская гражданская палата, Пермский правозащитный центр провели первые пробные посещения интернатов для престарелых и детских домов. В 2003 году на специально организованных правозащитными организациями гражданских переговорах с региональным правительством было достигнуто соглашение о проведении общественного контроля интернатных учреждений социальной сферы. В течение полугода, с 1 июля по 31 декабря 2003 года, на территории г. Перми и Пермского района на основании распоряжения Губернатора Пермской области проходил эксперимент по организации общественного контроля в интернатных учреждениях. В рамках эксперимента 11 общественных инспекторов из семи общественных организаций (Пермской гражданской палаты, Пермского регионального правозащитного центра, Пермского медицинского правозащитного центра, Пермского областного отделения Международного общества «Мемориал», Фонда «Защита», Фонда защиты семьи «Барсук», Общества «Хоспис») посетили 29 интернатных учреждений города Перми и Пермского района: в том числе, 14 детских домов; 4 дома-интерната для престарелых и инвалидов, дом ребенка и др.
Один из секретов конструктивного взаимодействия общественников и социальных учреждений состоит в том, что общественники, как правило, приезжали в детские дома и дома престарелых с подарками, благотворительной помощью, проводили правовые консультации, просветительские мероприятия для проживающих и семинары для сотрудников. Руководители интернатов охотно делились с наблюдателями всеми теми проблемами, которые они не могли решить самостоятельно, в надежде на то, что власть услышит хотя бы голос общественности.
Так, по итогам контроля в 2003 году были собраны факты и доказательства массовых злоупотреблений при осуществлении централизованных поставок продуктов питания и лекарств, в результате которых детские дома и дома для престарелых получали не нужные им лекарства и продукты с истекшим сроком годности по завышенным ценам, не востребованные учреждениями, или в объемах, которые невозможно сохранить. При этом было невозможно закупить действительно необходимые лекарства и продукты, например, детский дом не мог купить банальные лекарства от простуды. Нарушения были преданы гласности и устранены, виновные чиновники привлечены к ответственности.
Первая серия мероприятий общественного контроля в 2003 году повлекла серьезные изменения. Общественники, а за ними журналисты и простые граждане, смогли узнать, что происходит за закрытыми дверями интернатов. Сотрудники интернатов начали понимать, что они находятся под контролем общественности, начали прислушиваться к рекомендациям наблюдателей и потихоньку улучшать условия: начали выдавать детям деньги на карманные расходы, разрешать готовить еду, разрешать иметь личные вещи. В детских домах и интернатах для престарелых и инвалидов были ликвидированы так называемые «карцеры» – комнаты с минимальной мебелью и удобствами, в которых запирали нарушителей дисциплины.
Знакомство представителей общественных организаций с проблемами детских домов вылилось в проведение комплексной гражданской экспертизы региональной системы помощи детям-сиротам. На основе данной экспертизы Пермская гражданская палата разработала Концепцию реформы региональной системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите, и пакет необходимых нормативных актов. Концепция реформы была принята руководством области и в 2003-2005 году реформа была реализована. Благодаря реформе, Пермский край внедрил систему профилактики социального сиротства и стал лидером по устройству детей в замещающие семьи. Большое число детских домов Пермского края было закрыто. Параллельно пермские общественные организации проводили большую просветительскую работу по привлечению внимания к проблемам и нуждам детей-сирот.
Технология общественного контроля социальных учреждений
В результате проведения реформы стало понятно, что большая часть грубых нарушений прав человека в социальных учреждениях не были связаны с чьим-то злым умыслом, а возникали только потому, что такова сложившаяся система. Нет правила выводить на прогулку тех, кто не способен самостоятельно передвигаться, нет места для хранения личных вещей, игрушки есть, но под замком. Добиваться изменения условий в целом для всех в разы сложнее, чем защищать права отдельного человека. Однако такая деятельность в разы эффективнее, поэтому стоит затраченных усилий. Технология общественного контроля оказалась очень полезна и действенна для того, чтобы добиваться системных изменений. В задачи общественников входило прийти, увидеть, зафиксировать нарушения прав человека и добиваться изменения ситуации, опираясь на неопровержимые аргументы и факты.
Ничего не давалось просто. Во-первых, нужно было добиться, чтобы в социальное учреждение пустили, во-вторых, нужно было, чтобы сотрудники и подопечные доверились настолько, что поделились своими проблемами. А это не всегда легко, потому что за жалобу могли наказать. В-третьих, говорить как о факте можно только о том, что можно доказать. В-четвертых, чтобы изменить ситуацию, нужно было придумать и предложить решение, потому что лица, принимающие решение, сами думать не могли или не хотели.
Ключевым фактором является доверие. В контроле участвуют представители разных организаций, и все они должны действовать по общим правилам. Некорректное поведение одного наблюдателя могло подорвать доверие к технологии в целом. Поэтому перед тем, как общественный наблюдатель допускался в учреждение, он проходил обучение в общественной организации, проводящей контроль, обеспечивался инструкциями и должен был соблюдать определённые принципы:
- не навредить подопечным учреждения: так, нельзя называть имя того, кто обратился с жалобой, если он не дал разрешения;
- не допускать враждебности по отношению к сотрудникам;
- открыто информировать всех о принципах, правилах, целях контроля;
- строго придерживаться используемых методик и правил;
- всё факты фиксировать и заносить в протокол;
- не вмешиваться во внутреннюю жизнь учреждения;
- уважать приватность;
- не допускать конфликта интересов.
Конечной целью общественного контроля не являлись публичные обличения, публикация сенсационных фактов в СМИ. Главной целью было добиться улучшения жизни людей. Поэтому учреждения всегда получали возможность добровольно устранить нарушения и учесть предложенные наблюдателями рекомендации. Если руководство интерната не могло или отказывалось решить проблему – информация направлялась в вышестоящие органы власти. Информации о нарушениях распространялась в СМИ только в крайних случаях, если других способов повлиять на лиц, принимающих решения, не было. Промежуточным результатом общественного контроля часто становились планы органов власти по изменению ситуации. На этом работа общественных наблюдателей не заканчивалась, они продолжали отслеживать изменения до момента реального исполнения обещаний.
Распространение общественного контроля в массы
Началось дальнейшее продвижение технологии общественного контроля в регионе. Для Общественной организации «Пермская гражданская палата» общественный контроль стал одним из основных направлений деятельности. Представители организации выбирали самые актуальные и наболевшие темы, собирали и готовили группы общественных наблюдателей из числа коллег и волонтеров и помогали в представлении результатов. Так был проведен контроль качества работы общественного транспорта, продажи алкоголя несовершеннолетним, чистоты улиц, отсутствия нужных лекарств в аптеках.
Без людей, заинтересованных и освоивших технологию общественного контроля, развитие и распространение общественного контроля невозможно. В 2008 году Пермская гражданская палата совместно с рядом пермских гражданских организаций организовала и провела Городское гражданское собрание, посвящённое гражданскому контролю, с большой презентацией технологии гражданского контроля и его возможностей, а после презентации обучила всех, кого заинтересовала эта технология, на двухдневных обучающих курсах. В результате обсуждений пермские активисты, журналисты, представители органов власти, всего более ста участников, предложили более 60 направлений гражданского контроля, которые были бы им интересны, было создано 12 инициативных групп. Одна из таких групп состояла из представителей родительской общественности, членов школьных управляющих советов и поставила целью проконтролировать пермские школы. В 2008 году родители, студенты педагогического университета, просто активные жители посетили 24 школы и оценили вопросы безопасности и комфорта условий получения образования. В 2010 году акция общественного контроля была проведена повторно. В 2013 году было организовано повторное массовое обучение технологии общественного контроля для всех желающих (было обучено более 100 человек).
Закрепление в региональном законодательстве
Следующим шагом в развитии общественного контроля должно было стать принятие закона субъекта РФ. Закон был нужен, чтобы посещение интернатов общественными наблюдателями не зависело от усмотрения руководства интернатов, а также с тем, чтобы принципы общественного контроля стали обязательными для любых наблюдателей. После долгих обсуждений и согласований, при поддержке омбудсмена Пермского края в декабре 2011 года был принят закон «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». Закон наделил общественников, которые вошли в состав региональной группы при Общественной палате, правом посещать стационарные социальные учреждения по утвержденному графику. Любая общественная организация может направить представителя в состав региональной группы. Все члены группы проходят обучение. В 2014 году региональная группа посетила 6 больниц, 10 домов интернатов для престарелых и инвалидов, 6 детских домов.
Помимо процедуры общественного контроля интернатных учреждений, Закон Пермского края об общественном контроле закрепил право любых инициативных групп проводить акции гражданского контроля. Нормы закона обязали органы власти давать обязательный ответ (Заключение) на каждый акт, составленный по итогам общественного контроля, с указанием плана устранения выявленных нарушений. В 2013 году на основании принятого закона Пермская гражданская палата организовала проведение гражданского контроля поликлиник. В ходе контроля было выявлено 16 различных проблем и нарушений и сформулировано 13 рекомендаций в адрес органов власти и муниципалитета, из них 7 рекомендаций органами власти полностью или частично были удовлетворены. Подробнее с информацией об опыте проведения общественного контроля учреждений социальной сферы можно ознакомиться на сайте Пермской гражданской палаты по адресу: http://pgpalata.ru/
За почти 15 лет посещения учреждений социальной сферы условия проживания стали намного более комфортными, а отношение сотрудников существенно изменилось. Случаи грубых нарушений прав стали встречаться реже. Появилась мода на благотворительность и помощь детским домам и домам престарелых. Одновременно были реализованы реформы и приняты законы, благодаря которым социальные учреждения стали более открытыми, начали публиковать всю информацию вплоть до государственных заданий и планов финансовой деятельности в сети Интернет. Были приняты законы о защите прав получателей государственных услуг. Сотрудники начали называть подопечных учреждений клиентами, начали приниматься стандарты социального обслуживания.
За прошедшие годы технология общественного контроля стала привычной практикой и для пермских некоммерческих организаций и для органов власти региона. Однако 2014 год стал особенным в развитии общественного контроля. Был принят Федеральный закон об основах общественного контроля в РФ, который ограничил круг субъектов контроля до общественных палат и общественных советов при органах власти. Что, впрочем, вовсе не привело к затуханию активности. Напротив, в этот же период наблюдается всплеск числа общественных инициатив по потребительской оценке качества работы социальных учреждений. Общественный совет при Министерстве здравоохранения Пермского края, по инициативе и при участии активного члена общественного совета – благотворительной организации «Дедморозим» – провели общественный контроль лекарственного обеспечения в больницах и продолжают изучать вопросы доступности высокотехнологичной медицинской помощи. В 2014 году Центром гражданского анализа и независимых исследований по заказу Министерства здравоохранения Пермского края была проведена независимая оценка качества работы всех больниц и поликлиник Пермского края (почти 200 учреждений), по итогам которой были составлены рейтинги учреждений по различным группам критериев.
Источники:
Сайт Пермской гражданской палаты
Сайт Пермского регионального правозащитного центра
Сайт Уполномоченного по правам человека в Пермском крае
Сайт Центра гражданского анализа и независимых исследований
Контакты:
Пермская гражданская палата,
председатель – Аверкиев Игорь Валерьевич: palata@pgpalata.org
Пермский региональный правозащитный центр,
директор – Исаев Сергей Владимирович: center@prpc.ru
Фонд «Центр гражданского анализа и независимых исследований ГРАНИ» (Центр ГРАНИ),
директор – Маковецкая Светлана Геннадьевна: info@grany-center.org
Уполномоченный по правам человека в Пермском крае
Марголина Татьяна Ивановна: ombudsman@uppc.permkrai.ru
Большой сборник гражданского контроля: пермский опыт и технологии. – Пермь: Фонд «Гражданское действие», 2015
Сборник издан Фондом «Гражданское действие», включенным распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 05.08.2015 г. в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.