Современная Пермская региональная система помощи детям, нуждающимся в государственной защите
С точки зрения задач реформирования системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите, Пермская область (наряду с Москвой, Московской, Самарской областями, Карельской республикой и Ханты-Мансийским округом) предстает в несколько более выгодном свете, чем большинство других российских регионов. Прежде всего, благодаря тому, что в области давно и активно осуществляются эксперименты по внедрению альтернативных, семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
В Пермской области, в одной из первых в стране, была внедрена модель семейного детского дома. Еще в 1989 году в Прикамье были созданы первые 13 семейных детских домов. Несмотря на многочисленные серьезные недочеты при внедрении этой модели и ее фактическое угасание, она послужила стимулом для развития в регионе других форм замещающей семьи.
В 1996 году был принят областной “Закон о приемной семье”. Сначала этим новым, чуть более удобным для замещающих семей, статусом воспользовались оставшиеся к тому времени семейные детские дома (большинство из них перерегистрировались в приемные семьи). Впоследствии к ним присоединились десятки новых семей. На начало 2002 года в области зарегистрировано 126 приемных семей, в которых воспитываются 398 детей. Была даже создана ассоциация приемных родителей “Маленький принц”. Тем не менее, и эта форма семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, испытывает сегодня серьезные трудности, что ограничивает возможности ее развития.
В 1998 году в Перми были созданы одни из первых в российской провинции патронатные семьи, а в 2000 году был принят “Закон о патронатном воспитании” (помимо Перми законодательство о патронатном воспитании существует только в Карелии, Московской и Самарской областях). В настоящее время в Пермской области создано 160 патронатных семей, в которых воспитывается 500 детей, что является одним из самых высоких показателей в России. В области существует несколько экспериментальных площадок патронатного воспитания: детские дома № 2 и № 16, социальный приют в Чернушке. В Нытве была даже предпринята попытка расформирования детского дома и размещения детей в патронатные семьи. С той или иной активностью патронатные семью создаются в 7 городах и районах области.
В текущем году свое серьезное отношение к тезису о приоритете семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, продемонстрировали пермские городские власти, создав городскую уполномоченную службу по устройству детей в семьи. Служба создана на базе Центра психолого-педагогической и медико-социальной помощи детям, нуждающимся в государственной защите, и призвана оказывать помощь органам опеки и детским домам по устройству детей в семьи. Это опять-таки одна из первых в стране попыток кардинального реформирования не только структуры, но и функций органов опеки и попечительства, т.к. целенаправленно и систематически эти органы устройством детей в семьи сегодня не занимаются.
Если органы образования в основном экспериментировали с семейными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, то органы социальной защиты в своих «пилотных» проектах сделали упор на новые формы профилактики социального сиротства. В проекте Областного комитета социальной защиты населения “Возвращение домой” по сути был отработан механизм социального патроната, причем, почти при полном отсутствии адекватной законодательной базы.
К сожалению, имевшие место эксперименты и “пилотные” успехи мало влияют на ситуацию с социальным сиротством в целом:
• Приток детей, лишившихся родительской опеки, не сокращается (более 3 тысяч детей ежегодно), а по некоторым данным, даже сохраняет тенденцию к росту.
• Всего на учете в органах опеки и попечительства на начало 2002 года состояло 21 440 детей, оставшихся без попечения родителей.
• Из года в год не сокращается, и даже несколько растет число детей, воспитывающихся в детских домах и интернатах.
• В 2001 году в приютах различных ведомств находилось 6 556 детей.
• Ежегодно около 1/3 детей, оставшихся без попечения родителей, помещаются в сиротские учреждения. Только в учреждениях системы образования их насчитывается около 4 тысяч.
• Несмотря на все успехи патронатного воспитания в Пермской области, в семьях патронатных воспитателей проживает только около 10% воспитанников детских домов.
• Количество детей, находящихся в розыске, за последние три года увеличилось более чем на 60 %.
• Только на железнодорожном транспорте ежегодно задерживается около 3 тысяч безнадзорных детей, часть которых — беглецы из детских домов и приютов.
• В 2001 году в области насчитывалось 3 005 детей, не занятых учебой или трудом (данные КДН).
• В 2002 году с начала учебного года посещать школу отказались 1 107 детей.
• С 1999 по 2001 год на 44% выросло число так называемых “неблагополучных родителей”, не исполняющих обязанности по воспитанию детей, сейчас их в области около 17 тысяч (данные ГУВД). При этом, как ни странно, за последний год на 5% сократилось число “неблагополучных семей”, стоящих на учете в органах опеки.
• Из года в год на 10-30% увеличивается число родителей, привлекаемых к уголовной ответственности за злостное невыполнение обязанностей по воспитанию детей.
Основная причина такого положения – сохранение старых административных, финансовых, законодательных, кадровых и политико-идеологических условий формирования региональной “сиротской политики”. Современная пермская модель обладает всеми основными пороками постсоветской системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите:
• Почти полное отсутствие реальной профилактики социального сиротства (за исключением “соцзащитного” проекта “Возвращение домой”). Докризисной профилактики не существует вообще. Основным объектом сегодняшней “воспитательной профилактики” является сам ребенок, а не семья, проблемы которой и являются основной причиной социального сиротства.
• По-прежнему, основной способ государственного реагирования на ребенка, оставшегося без попечения родителей и не востребованного родственниками – помещение его в детский дом.
• Как и везде, после помещения ребенка в интернат органы опеки о нем забывают, никто не отвечает за дальнейшую судьбу и развитие ребенка. Основная забота большинства детских домов – удовлетворение витальных потребностей ребенка (“сыт – одет – обут”)
• По-прежнему, “инспекторское” отношение к семье и ребенку, тоталитарная стилистика “принятия мер”, доминируют над рыночно-демократической стилистикой “оказания услуг”.
• “Системы” как “системы” нет, ведомства разобщены, координация формальна.
• Система воспитания в приютах применительно к современной российской действительности – асоциальна, ребенок не готовится к жизни в реальном социуме.
• Подавляющее большинство выпускников интернатных учреждений опускаются на «социальное дно» в течение первых лет жизни вне интерната (либо попадают в криминальную среду и, соответственно, в места лишения свободы, либо пополняют армию бездомных и рано или поздно попадают туда же). По экспертным оценкам, через десять лет на поверхности жизни остается не более 10-20% выпускников, остальные — или погибли или сидят.
• Есть и специфика. За десятилетие у части ответственных лиц в этой сфере выработалась привычка работы с нововведениями только на уровне экспериментов. В результате — отсутствие навыков системного внедрения нововведений и вечная недоделанность нормативной базы, новаторской смелости хватает принять новый закон, но не хватает на принятие закона с последовательно новым содержанием.
В этих условиях и при непрекращающемся росте числа социальных сирот даже сегодняшние успехи патронатного воспитания в Пермской области вполне могут повторить участь семейных детских домов и многих других прогрессивных новаций.
Модель реформы
Цели реформы
• Сокращение объема социального сиротства до некоего естественного минимума.
• Максимальная гуманизация положения детей, оставшихся без попечения родителей.
• Создание условий, позволяющих детям, оставшимся без попечения родителей, стать полноценными членами общества.
Задачи реформы
Создание глубоко эшелонированной межведомственной системы профилактики социального сиротства.
- Введение статуса ребенка, нуждающегося в государственной защите.
- Внедрение института социального патроната детей и семей с риском социального сиротства.
- Запуск системы докризисной профилактики социального сиротства.
- Создание единой областной системы информационно-консультационной помощи детям, молодежи и семьям (“телефон доверия” – диспетчерская служба – «скорая помощь»).
- Создание межведомственной системы сбора информации о семьях с риском социального сиротства.
Обеспечение приоритета семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
- Развитие приемной и патронатной семьи.
- Постепенное преобразование большинства интернатных учреждений в учреждения по предоставлению патронатного воспитания.
Повышение ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за развитие и судьбу ребенка, нуждающегося в государственной защите .
- Введение индивидуальных планов развития ребенка.
- Закрепление за каждым ребенком куратора от органа опеки и попечительства, отвечающего за исполнение индивидуального плана развития ребенка.
- Контроль исполнения индивидуальных планов через скрининг развития ребенка и регулярный пересмотр органом опеки и попечительства статуса ребенка.
Гуманизация и социализация интернатных учреждений.
- Введение социальных стандартов для интернатных учреждений всех типов.
- Пересмотр учебных и воспитательных программ с целью обеспечения права ребенка на частную жизнь и приобретения навыков обеспечивающих его полноценную социализацию.
Обеспечение полноценной социализации выпускников интернатных учреждений и воспитанников замещающих семей.
- Внедрение системы постпопечительского патроната.
Реформирование органов опеки и попечительства.
• Создание органами опеки и попечительства уполномоченных служб.
• Передача функции методического обеспечения органов опеки и попечительства органам социальной защиты.
Основные новации
• Социальный патронат (имеет экспериментальную базу в Пермской области)
• Социальные стандарты
• Патронатные семьи (имеет экспериментальную базу в Пермской области)
• Приемные семьи (имеет экспериментальную базу в Пермской области)
• Статус ребенка, нуждающегося в государственной защите
• Раннее вмешательство
• Индивидуальный план развития ребенка (имеет экспериментальную базу в Пермской области)
• Куратор ребенка, нуждающегося в государственной защите (имеет экспериментальную базу в Пермской области)
• Уполномоченная служба органа опеки и попечительства (имеет экспериментальную базу в Пермской области)
• Скрининг развития ребенка
• Постпопечительский патронат
• Уполномоченный по правам ребенка
Гаранты реформы
Три фактора могут гарантировать эффективность и необратимость реформы. Без их “включения” любые планы реформирования существующей системы государственной поддержки детей и семьи в Пермской области останутся благими пожеланиями:
• Политическая воля высшего регионального руководства.
• Новые кадры
• Благоприятное общественное мнение
Подготовка и обеспечение реформы
Политическое обеспечение реформы. Обеспечение поддержки реформы на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Официальное заявление руководства области о начале реформы, о приоритете “детского вопроса” и проблем социального сиротства в частности, в социальной политике региона. Институциональное оформление реформы. Формулирование целей, задач и сроков реформы. Создание “органов реформы” (например, Межведомственного совета и Экспертного совета).
Проведение независимого аудита системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите в Пермской области.
Административное обеспечение реформы. Определение лиц и органов, отвечающих за проведение реформы. Создание системы мониторинга и контроля деятельности по осуществлению реформы.
Программно-методическое обеспечение реформы. Разработка и принятие концепции, программы и нормативно-методической базы реформы .
Финансовое обеспечение реформы . Обеспечение соответствующих изменений в бюджете области. Привлечение средств федерального бюджета. Привлечение средств из внебюджетных источников, в том числе местного бизнеса, международных благотворительных фондов, европейских межгосударственных институтов.
Законодательное обеспечение реформы. Создание региональной нормативной базы реформирования системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите. Внесение изменений в законы и другие нормативные акты Пермской области, обеспечивающих введение статуса ребенка, нуждающегося в государственной защите; процедур раннего вмешательства; социального патроната; уполномоченных служб органов опеки и попечительства; социальных стандартов; индивидуальных планов развития ребенка; уполномоченных кураторов и т.д.
PR -обеспечение реформы.
Основные направления деятельности по реформированию системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите
Реорганизация органов опеки и попечительства, создание уполномоченных служб.
Создание системы уполномоченных служб: районных, межрайонных (городских), областных. Уполномоченные службы могут создаваться заново или на базе существующих учреждений социальной защиты, образования, здравоохранения. Основные функции уполномоченных служб: выявление и учет детей, нуждающихся в государственной защите; осуществление социального патроната детей и семей; устройство детей в семьи; социально-психолого-правовое обеспечение замещающих семей; осуществление постпопечительского патроната и др. Заключение соглашений органов опеки и попечительства с социальными ведомствами, оказывающими содействие уполномоченным службам. Заключение соглашений между органами опеки и попечительства о создании межрайонных и областных уполномоченных служб.
Введение института социального патроната
Разработка и принятие программы развития социального патроната в Пермской области. Введение статуса ребенка, нуждающегося в государственной защите. Законодательное и методическое оформление технологий раннего вмешательства. Создание сети районных уполномоченных служб социального патроната. Создание корпуса кураторов детей, нуждающихся в государственной защите. Введение индивидуальных планов развития ребенка.
Создание системы устройства детей в семьи
Разработка и принятие программы развития форм семейного устройства детей-сирот, прежде всего, приемных семей. Создание сети районных (межрайонных, городских, областной) уполномоченных служб по подбору замещающих семей и устройству детей в семьи. Разработка и внедрение социальных стандартов подбора, подготовки и сопровождения приемных семей. На базе уполномоченных служб — создание системы обучения и социально-психолого-правового сопровождения замещающих семей. Совершенствование системы оплаты и льготирования замещающих семей.
Постепенное преобразование интернатных учреждений в учреждения по предоставлению патронатного воспитания (за исключением части учреждений для детей со специальными потребностями)
Разработка и принятие программы развития патронатного воспитания в Пермской области. Постепенное распространение системы патронатного воспитания на органы здравоохранения (дома ребенка) и социальной защиты (социальные приюты). Нормативно-методическое обеспечение использования патронатных семей для временного помещения детей в рамках процедур раннего вмешательства. Разработка и утверждение Плана постепенного преобразования образовательных учреждений для детей-сирот (за исключением учреждений для детей с особыми потребностями) в учреждения по предоставлению патронатного воспитания. Создание региональной сети и базы данных патронатных семей. Разработка и внедрение социальных стандартов подбора, подготовки и сопровождения патронатных семей. Создание системы социально-психолого-правового сопровождения патронатных семей Совершенствование системы оплаты и льготирования патронатных воспитателей
Передача Комитету социальной защиты населения функции информационно-методического обеспечения деятельности органов опеки и попечительства.
Создание в структуре Комитета социальной защиты населения подразделения по обеспечению деятельности органов опеки и попечительства. Функции подразделения: организация профессионального обучения работников системы помощи детям, нуждающихся в государственной защите (в том числе замещающих семей); устройство детей в семьи на российском и международном уровне; координация деятельности по профилактике социального сиротства; инновационно-методическое обеспечение системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите.
Создание системы профилактики социального сиротства.
Профилактика первого уровня.
Целевые группы: подростки и молодежь, не состоящая в браке (школьники старших классов, студенты, выпускники детских домов, молодые инвалиды и др.); семьи групп риска по социальному сиротству до беременности и рождения ребенка (семьи детдомовцев, инвалидов, семьи несовершеннолетних, малоимущие молодые семьи и т.д.). Основной метод: просвещение, информационная поддержка, социальное диспетчирование, социальное посредничество. Основные инструменты: информационные, обучающие и PR -программы; единая областная служба информационно-консультационной помощи детям, молодежи и семьям («телефон доверия» – диспетчерская служба – «скорая помощь»).
Профилактика второго уровня (докризисный патронат)
Целевая группа: одинокие матери и семьи групп риска по социальному сиротству с момента беременности и рождения ребенка (малообеспеченные одинокие матери, матери-инвалиды, беременные с серьезной патологией плода, семьи детдомовцев, инвалидов, семьи несовершеннолетних, малоимущие молодые семьи и т.д.) Основной метод: социальный патронат. Основные инструменты: межведомственная система сбора информации о семьях с риском социального сиротства; единая областная служба информационно-консультационной помощи детям, молодежи и семьям («телефон доверия» – диспетчерская служба – «скорая помощь»); социальный патронат ребенка и семьи в соответствии с индивидуальным планом.
Профилактика третьего уровня (кризисный патронат).
Целевая группа: дети, нуждающиеся в государственной защите и их семьи. Основной метод: социальный патронат. Основные инструменты: социальный патронат ребенка и семьи по индивидуальному плану; временное помещение ребенка в дневной приют, патронатную семью, интернат и др.
Разработка, законодательное закрепление и внедрение системы социальных стандартов услуг, процедур и институтов системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите. Прежде всего, разработка стандартов для интернатных учреждений, приемных и патронатных семей.
Создание эффективных механизмов координации деятельности органов социальной защиты, образования и здравоохранения.
Координация через стандартизацию всех видов услуг, процедур и институтов системы помощи детям, нуждающимся в государственной защите. Координация через наделение органов опеки и попечительства статусом “единого заказчика” услуг детям, нуждающимся в государственной защите. Координация через систему “единого окна”: создание под эгидой Комитета социальной защиты населения (подразделения по обеспечению деятельности органов опеки и попечительства) единой областной системы информационно-консультационной помощи детям и семьям (“телефон доверия” – диспетчерская служба – «скорая помощь»). Координация через единую систему обучения.
Введение процедур скрининга развития ребенка во всех видах интернатных учреждений и замещающих семей, кроме усыновителей.
Главный оператор скрининга — Комитет социальной защиты населения (подразделение по обеспечению деятельности органов опеки и попечительства)
Создание института Уполномоченного по правам ребенка в Пермской области.
Создание сети представителей Уполномоченного в городах и районах области. Основная функция – контроль соблюдения прав детей
Проведение кадровой реформы
Постепенное переобучение и переаттестация всех работников системы. Разработка и реализация программ переобучения и трудоустройства высвобождаемых работников. Повышение заработной платы.
Создание единой системы обучения и переподготовки специалистов (в том числе, замещающих родителей), оказывающих помощь детям, нуждающимся в государственной защите (вне зависимости от ведомств)
Главным оператором системы обучения и переподготовки кадров является Комитет социальной защиты населения (подразделение по обеспечению деятельности органов опеки и попечительства).
Создание системы PR -поддержки деятельности по профилактике социального сиротства и поддержке детей, оставшихся без попечения родителей
Организует PR -поддержку Комитет социальной защиты населения (подразделение по обеспечению деятельности органов опеки и попечительства).
Создание системы взаимодействия с гражданскими организациями
Вектор реформы
В ходе реформы предстоит осуществить переходы:
• От экспериментов над системой к реформированию системы в целом
• От деятельности, основанной на принятии мер, к деятельности, основанной на оказании услуг
• От преимущественного реагирования на кризисы к профилактике кризисов
• От приоритета интернатного воспитания не востребованных усыновителями и опекунами сирот к приоритету их семейноговоспитания.
• От доминирования в системе помощи детям органов образования и внутренних дел к доминированию органов социальной защиты .
• От ведомственной разобщенности услуг детям и семье к естественной координации через унифицированные социальные стандарты.
• От идеологического приоритета коллективного воспитания к приоритету частного , семейного воспитания.
• От отношения к неблагополучным семьям и безнадзорным детям как к угрожающим (источник социальной и криминальной опасности), к отношению к ним, как к бедствующим (гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию)
• От обычности репрессивных мер (лишение родительских прав, отобрание ребенка) к их исключительности
• От администрирования в отношении неблагополучных семей к гражданскому сотрудничеству с ними в решении их проблем
• От приоритета крайних мер к приоритету компромиссных , переходных мер
• От приоритета стационарных услуг к приоритету амбулаторных услуг.
• От социальной изоляции детей, оставшихся без попечения родителей, к их активной интеграции в общество
• От коммунально-коллективистского быта в интернатах к обустройству в них частной жизни ребенка.
Что содействует в Пермской области осуществлению реформы ?
• Более чем десятилетний опыт внедрения различных моделей замещающей семьи создал костяк специалистов, администраторов и экспертов, который при благоприятных условиях может стать эпицентром реформы.
• Позитивное отношение части высшего регионального и пермского городского руководства к нововведениям такого типа.
• Наличие относительно развитой в данном направлении законодательной базы. Основная законодательная задача в рамках предлагаемой реформы – совершенствование существующих законов, а не принятие принципиально новых.
• Позитивный опыт апробации патронатного воспитания и технологий раннего вмешательства (социального патроната).
• В Перми несколько более благоприятная, чем в других регионах, социальная и политическая среда для нововведений.
• Наличие гражданских организаций, готовых к сотрудничеству с органами государственной власти и местного самоуправления в вопросах профилактики социального сиротства и помощи детям, оставшимся без попечения родителей.